A "kettős állampolgárság" kérdése --  közpolitikai és közjogi érvek és ellenérvek

 Bevezető

Európában alig találunk olyan államot, amely nem nemzeti alapon szerveződne, s nem részesítené kedvezményes elbánásban a határain kívül élő, saját etnokulturális közösségéhez tartozókat. Felvállalva vagy sem, minden állam folytat valamilyen nemzetpolitikát. A 21. századi nemzetállam, amely a politikai nemzet keretén belül az etnokulturális semlegesség látszatát igyekszik fenntartani, a gyakorlatban nemegyszer valamelyik etnikum/nemzet -- vélt vagy valós -- érdekeit érvényesíti. A modern államok nemzeti politikája az alkotmányban, valamint állampolgársági, közigazgatási, státustörvényeiben tükröződik, továbbá az oktatásra, kultúrára, nyelvhasználatra vonatkozó jogszabályaiban. -- és a sor távolról sem teljes. A demokratikus államok többsége kialakít egy olyan politikai nemzetkoncepciót, mely valamennyi állampolgárára vonatkozhat. Általában emellett viszont használja a kulturális nemzet fogalmát is, például a politikai közösségbe történő felvétel szabályozásakor, a határon túl élők támogatásakor vagy a nemzeti és etnikai kisebbségek különjogainak említésekor.

Magyarország alkotmánya a politikai nemzet fogalmának használata mellett az ún. felelősség-klauzulában 6. § (3), jelenti ki, hogy a magyar állam felelősséget érez a határon túli magyarok iránt.[1] A "kettős állampolgárság" körüli vita a magyar állam nemzeti önmeghatározásáról is szólt. Az egyik központi kérdéssé vált, hogy a magyar állam milyen (nemzeti) elvek alapján definiálja önmagát, és hogyan határozza meg a Magyarországon kívül -- a szomszédos államokban valamint a világ más tájain -- élő magyarokat, milyen lehetőségeket kínál erre az alkotmány által használt nemzetkoncepció és a felelősségi klauzula. A meghatározáson túli központi kérdés, hogy a magyar állam milyen módon viszonyuljon ezekhez az egyénekhez, csoportokhoz.

A továbbiakban az állampolgárságnak a határon túli magyarokra történő kiterjesztéséről szóló vita politikai, jogi, ideológiai elemeinek áttekintésével foglalkozunk a "kettős állampolgárságról" szóló vita történetének áttekintése után.

 

A népszavazás rövid története

Az állampolgárságnak a határon túli magyarságra kedvezményes honosítással történő kiterjesztéséről döntő népszavazást a Magyarok Világszövetsége kezdeményezte 2003 augusztusában. Hosszas politikai és jogi vitát követően a köztársasági elnök 2004. december 5-re írta ki a népszavazást. (A Munkáspárt által a korházprivatizáció támogatásáról illetve elutasításáról kezdeményezett nép­szavazást még ezt megelőzően szintén december 5-re tűzte ki az államfő. A kettős állampolgárságot igenlő pártok ekkor arra számítottak, hogy a kórház-privatizációt ellenzők magas részvétele esetén eredményes lehet a kettős állampolgárságra vonatkozó népszavazás is.)

A Magyar Országgyűlésben már a rendszerváltást követően, időről-időre, napirendre került az állampolgárság kiterjesztésének a kérdése hol az idegenrendészettel, hol pedig a státustörvénnyel összefüggésben.[2] A Magyarok Világszövetsége először 1996-ban fogalmazott meg ajánlást a magyar állampolgárság kiterjesztéséről, majd ezt egyre erőteljesebben képviselte Magyarországon és külföldön egyaránt. A kérdés ezt követően került mindinkább előtérbe a közéletben, 1999-ban a Magyar Kisebbség folyóirat külön számban foglalkozik e témával.[3] Majd a Magyarok Világszövetsége megszövegezi a külhoni állampolgárságra vonatkozó törvényjavaslatát,[4] amelyet lényegében a státustörvény-tervezet helyett ajánl, és juttat el a magyar állam legfőbb közjogi méltóságainak.

A 2001-ben elfogadott státustörvény[5] körülötti politikai vita egy időre háttérbe szorítja a külhoni állampolgárság gondolatát. Az állampolgárság kiterjesztése 2003. június 3-án kerül újra napirendre, amikor Zorán Zsivkovics szerb miniszterelnök kijelenti, hogy a szerb politika nem zárkózik el a kettős állampolgárság intézményétől. A bejelentést hosszú politikai vita követi Magyarországon. Meddő vita alakul ki az állampolgárság kiterjesztését javasolók között is a megvalósítás lehetséges módjairól, így arról, hogy egyéni kérelem alapján vagy kollektív módon kapjanak magyar állampolgárságot a külföldön élő magyarok, milyen kritériumoknak kell megfeleljen a kérelmező, minden határon túli magyarra vagy csak szomszédos államokban élő magyarokra vonatkozzon a törvény, stb. A Magyarok Világszövetsége 2003. augusztus 18-án elhatározza, hogy népszavazást kezdeményez a külhoni magyarok számára kedvezményesen, egyéni kérelemre megadandó állampolgárságról. 

A határon túli magyar pártok -- taktikai, stratégia megfontolások alapján -- egymás után sorakoznak fel a magyarországi állampolgársági törvény módosítása mellett, kifejezve azonban, hogy nem örülnének, ha az a Magyarországra történő áttelepedési kedvet növelné. A magyarországi politikai pártok közül az ellenzékiek támogatják a kettős állampolgárságot, míg a kormánypártok ellenzik azt. A kettős állampolgárságra vonatkozó felvetésekre a magyar kormány a kedvezményes vízum bevezetésével reagál Szerbia és Montenegró valamint Ukrajna vonatkozásában.[6] 2003. szeptember 25.-én Dávid Ibolya pártelnök sajtótájékoztatón közölte, hogy a Magyar Demokrata Fórum parlamenti képviselőcsoportja benyújtja az Országgyűlésnek az állampolgársági törvény módosításáról szóló javaslatát.

2004. március 1.-én az Alkotmánybíróság jóváhagyta az Országos Választási Bizottság határozatát, amely elfogadta a Magyarok Világszövetsége (MVSZ) által kezdeményezett, népszavazáson felteendő következő kérdést: "Akarja-e, hogy az Országgyűlés törvényt alkosson arról, hogy kedvezményes honosítással - kérelmére - magyar állampolgárságot kapjon az a magát magyar nemzetiségűnek valló, nem Magyarországon lakó, nem magyar állampolgár, aki magyar nemzetiségét a státustörvény 2001. évi LXII. tv. 19. § szerinti "Magyar igazolvánnyal" vagy a megalkotandó törvényben meghatározott egyéb módon igazolja?" A Magyarok Világszövetsége elkezdi az aláírások összegyűjtését, és 2004. július 2.-án 320 858 támogató aláírást nyújt át az Országos Választási Bizottságnak.[7]

A 2004. december 5-i népszavazás a viszonylag alacsony részvétel miatt eredménytelen, mivel az "igenek" vagy a "nemek" száma nem érte el a választásra jogosultak számának 25%-át. A leadott szavazatok a következő módon oszlanak meg: igen választ az érvényesen szavazó választópolgárok 51,57 %-a, azaz 1 521 143 fő, nem választ adott az érvényesen szavazó választópolgárok 48,43 %-a, azaz 1 428 736 fő adott.

 

A magyarországi álláspontok

A magyar állam politikája a határon túli magyarokra vonatkozóan rendszerint belpolitikai viták kereszttüzében áll. A határon túli magyarokhoz való viszonyulás egyben a magyarországi pártok (nemzet)politikai önmeghatározásának része is. Bár a kilencvenes évek elején viszonylagos konszenzusról beszélhettünk, 1996-tól a magyar-román alapszerződés körülötti vitában markánsan elváltak egymástól a magyarországi pártok álláspontjai. Ez a státustörvény körülötti vitában csúcsosodott ki, az ideológiai álláspontok a kettős állampolgárság vitájában lényegét tekintve azonosak maradtak.

A kormánypártok a kezdetektől nem támogatták a kettős állampolgárságot. Ennek az egyik be nem vallott oka az lehetett, hogy valószínűsíthetően a magyar állampolgárságot megszerző határon túli magyarok a jobboldali pártokra szavaznának a magyarországi választásokon. A kampányban az MSZP elsősorban a várható költségekre hívta fel a magyar állampolgárok figyelmét. Az MSZP meghatározó személyiségei közül Szili Katalin bejelentette, hogy igennel fog szavazni és a párt Társadalompolitikai Tagozata arra kérte a kormányt, hogy a baloldali érzelmű emberek egy része miatt tartózkodjon a kampánytól és bízza a részvételt és a döntést a szavazókra.

A 2003-as vitában az SZDSZ részéről Szent-Iványi István pozitívan nyilatkozott a kettős állampolgárságról, a népszavazási kampány során viszont a párt ellenezte azt, elsősorban elvi okok miatt.[8] Megoldásként az SZDSZ liberálisabb bevándorlási törvény elfogadását szorgalmazta. 

A FIDESZ a státustörvény vitája kapcsán többször kijelentette, hogy nem tekinti aktuálisnak a kettős állampolgárság kérdését. A párt később mégis az igen szavazatokra buzdított. A FIDESZ a megváltozott helyzettel magyarázta álláspontja változását: a Zsivkovics-féle kijelentéssel valamint az európai uniós csatlakozással. A FIDESZ a népszavazási kampányban lényegében azt az álláspontot képviselte, hogy -- a státustörvényhez hasonlóan -- a kettős állampolgárság is a "nemzet újraegyesítését" szolgálja, biztosítaná a határon túli magyarok számára a kapcsolattartást az anyaországgal, valamint gazdasági szempontból is előnyös lenne Magyarország számára.[9]

Az MDF az állampolgársági törvény módosítását szorgalmazva kívánta rendezni a "kettős állampolgárság" kérdését. A javaslat megszüntette volna az állampolgárság megszerzéséhez addig elengedhetetlen feltételnek tekintett meg­élhetés- és a lakóhely-biztosítás követelménye Magyarországon.[10] A kettős állampolgárság kérdésben az MDF az "igen" mellett állt ki.

A köztársasági elnök támogatta az állampolgárság kiterjesztését. Szakértői bizottságot állított fel a kérdés elemzéséhez/tanulmányozásához, kijelentéseivel pedig az igen szavazatra buzdított. Így a VIII. MÁÉRT-on -- a jogászok többsége által elfogadott állásponttal ellentétben -- az alkotmánynak a köztársasági elnökre vonatkozó "kifejezi a nemzet egységét" kitételt alapul véve, a nemzet kulturális értelmezésére hivatkozva érvelt a kettős állampolgárság mellett.[11]

A kettős állampolgárság kérdése -- egyéb határon túliakra vonatkozó vitákhoz hasonlóan -- mélyen megosztotta a magyarországi társadalmat. A politikai szereplők mellett különböző civil szervezetek, az egyházak, szakszervezetek adtak ki támogató vagy elutasító nyilatkozatokat.

A vitában felsorakoztatott érvek skálája is igen széles volt. A legésszerűbb megkülönböztetni az elvi érveket a következményekre összpontosítóktól. (Az elvi kérdéseket a későbbiekben fejtjük ki részletesebben.) A következményeket latolgatók --  egyes állításaik igazságtartalmától függetlenül --  elsősorban a már korábban, ideológiai, politikai nézeteik, érdekeiknek mentén kialakított állás­pontjaik alátámasztására törekedtek. Komolynak tekinthető hatástanulmányok nem készültek erről a társadalomtudomány eszköztárával egyébként is nehezen elemezhető kérdésről. A lehetséges következményeket tekintve a legfontosabb a kivándorlásra gyakorolt hatás nevezhető. A kettős állampolgárságot ellenzők állítása szerint az állampolgárság kiterjesztése felgyorsítaná a kivándorlást, míg a támogatók véleménye az volt, hogy az éppen az otthonmaradást biztosítaná. A határon túli magyarok néhány százaléka mindenképpen Magyarországra vándorol, kérdés, hogy ez milyen következményekkel jár a határon túli társadalmakra, illetve a magyar munkaerőpiacra és szociális rendszerre. A Magyarországra vándorlás hatásait mind a kormány, mind a Magyarok Világszövetsége modellezte, de egymástól gyökeresen eltérő következtetésekre jutottak.[12]

 

A határon túli magyar pártok, szervezetek álláspontja[13]

Az RMDSZ közleményben kérte a magyar állampolgárokat, hogy  igennel szavazzanak a népszavazáson, valamint a magyar kormánypártokat, hogy vizsgálják felül a kettős állampolgársággal kapcsolatos álláspontjukat, ismerve szavazói preferenciáit e kérdésben nem is igen tehetett mást a romániai választások előtt.[14] Ugyanakkor, egyben kényes helyzetben is volt, hisz Romániában éppen akkor zajlott a választási kampány. Az RMDSZ már korábban is gyűjtött aláírásokat a kettős/külhoni állampolgárság támogatásáért.[15] 

A romániai magyar politikusok, értelmiségiek, az egyházak képviselői nyilatkozatokban, felhívásokban, cikkekben -- gyakorlatilag csak hangsúlybeli eltérésekkel -- a kettős állampolgárság mellett érveltek.[16] Ezek az érvek elsősorban érzelmieknek tekinthetők. A cikkekből kitűnik, hogy a romániai közélet képviselői is tisztában voltak azzal, hogy a kettős állampolgárság körülötti vita nem elsősorban róluk szól, hanem sokkal inkább magyarországi belpolitikai színezetű. Bakk Miklós fogalmazza meg a legegyértelműbben, hogy a kérdéshez való viszonyulás Magyarország helykeresése is egyben: "a kettős állampolgárság kér­dé­se nem tartozik a hűvös pragmatizmussal kezelhető magyar kérdések közé. Ben­ne a magyar mivolt újrafogalmazásának az a lezárhatatlansága fogalmazódik meg, amely mindaddig fennáll, amíg Magyarország új "helye" tér­sé­günkben és az EU keleti peremén ki nem alakul. És e lezáratlanságnak épp a határon túli magyarság helyzete a legérzékenyebb közlekedő edénye és jelzőrendszere."[17]

A népszavazás eredményének ismeretében a romániai magyar sajtó a romániai magyarság elkeseredéséről számolt be, kidomborítva, hogy a magyarországi választók Káinként viselkedve "elárulták" a határon túli magyarokat. Ezt a legszeméletesebben Böjte Csaba írása fejezi ki: "Mit mondjak még? Gratulálok a kormánypártoknak a győzelmükhöz, és konok székelységgel kijelentem, hogy amíg ők saját népük ellen uszítanak, és "győzedelmeskednek", én nem kérek árváim nevében és nem is fogok elfogadni tőlük egyetlen vasat sem. Ha már becsületük nincs, akkor a pénzük tegye őket boldoggá."[18]

A Magyar Koalíció Pártja, megjegyezvén, hogy a szlovákiai magyarokat elsősorban szimbolikusan érinti a népszavazás eredménye, egyértelműen támogatta az állampolgárság kiterjesztését.

A Kárpátaljai Magyar Kulturális Szövetség, valamint az Ukrajnai Magyar Demokrata Szövetség --  habár Ukrajna nem ismeri a kettős állampolgárság jog­intézményét --  a többi határon túli magyarral szolidaritást vállalva támogató nyi­lat­­kozatokat tett közzé.

Kasza József a Vajdasági Magyar Szövetség elnöke, levélben emlékezteti Gyur­csány Ferenc miniszterelnököt, hogy ő többször is ellenezte a népszavazást a kettős állampolgárságról, de kijelentette, hogy a nem szavazatok többsége beláthatatlan következményekkel járna a határon túli magyarságra nézve. [19]

A szomszédos államok, Románia kivételével,[20] nem foglaltak állást a Magyarországon zajló vitáról. Egy érvényes, és az igenek többségét eredményező népszavazás esetében a kormány mégis a státustörvény ellenzéséhez hasonló viszonyulásra számíthatott volna elsősorban román és szlovák részről. Az Európai Unió és az egyes tagállamok is kivártak.[21]

 

A népszavazási kérdés megjelenítése a szavazók előtt

A népakarat bármilyen közvetlen formában történő kinyilvánításánál a polgároknak tisztában lenniük azzal, miről szavaznak. Tájékoztatásukra elsősorban a pártok, másodsorban az érdekképviseletek s a különböző civil szervezetek hivatottak, nekik kell közvetíteni az állampolgároknak döntésük lehetséges következményeit.

Ez a felvilágosítás optimális esetben nem szorítkozott volna csupán arra, ami a "kettős állampolgárságról" szóló szavazás kapcsán megtörtént, hogy az egyik oldalon megjelölték, mire szavaz a "becsületes" ember, és azt, hogy az intézkedés nem kerül semmibe. De az sem elfogadhatóbb, ha a másik oldal pusztán az állampolgárság megadásának forint milliárdokban meghatározott költségével riogatja a választópolgárt. Elvárható lett volna a pártoktól: megismertetni a választókat olyan reprezentatív szociológiai felmérések eredményeivel, melyek a magyar állampolgárság megadása esetén az áttelepülési szándékot vizsgálták, s ezek alapján bemutatni a feltételezhető válaszokat a (jönnek?, továbbmennek?, maradnak?) kérdésekre. Ennek során megjelölni a szavazók számára, hogy milyen mértékű migrációval lehet számolni, melyik korosztályhoz tartozók jönnének elsősorban, s ezen túlmenően milyen a határon túli magyarság társadalmi rétegződése. Felmérni, mi lehet majdan a vándorbotot választó és a magyar állampolgárság mellett uniós polgársággal és idővel az unión belüli teljes mozgásszabadsággal rendelkező új állampolgárok úti célja. (Az Unió az állampolgársági szabályozást a tagállamokra bízza, s azok minden új polgára egyúttal a szervezet polgárává válik.) Meg kell jegyeznünk: az említett felmérések nem készültek el, ami adat létezik, csupán szándékot jelez. Ezek alapján nem mondhatunk arról a jogos aggodalomról semmit, hogy az állampolgárság kiterjesztése mennyire terhelte volna meg az amúgy is telített magyarországi munkaerőpiacot. Tájékoztatni kellett volna a közvéleményt a népszavazás előtt arról is, miként állnak a kettős állampolgárság megadásáról a szomszédos országokkal folytatott kétoldalú tárgyalások, egyáltalán voltak-e ilyenek. Esetleg megemlíteni olyan gyakorlati kérdéseket, hogy az állampolgárság a határon túli magyarság egyes törekvéseit az eddiginél is elérhetetlenebb messzeségbe sodorta volna, hiszen gondoljuk meg, milyen esélye lenne valaha is a Székelyföldnek a területi autonómia bármely változatára, ha az ott élők túlnyomó többsége megszerezné a magyar állampolgárságot.

A népszavazási vita után az sem világos immár, mi a határon túli magyar politika elvi alapja. Továbbra is konszenzus van-e az "otthon legyen magyar" elv érvényesítésében, vagy esetleg a "bevándorlás segítése" vált elsődleges prioritássá? A pártpolitikusok által olyannyira kedvelt futballhasonlattal élve, a határon túli politika területet véd, vagy inkább emberfogásra törekszik? Pedig először a célt kell meghatározni, s utána lehetne keresgélni az annak megvalósítására alkalmas jogintézményeket.

A költségek latolgatói nemegyszer arról is megfeledkeztek, hogy akik jönnek, azok esetleg dolgozni is fognak, és befizetnek a társadalombiztosítási alapba. Így "A mennyibe fog kerülni?" kérdésre a már említett felmérések hiányában lehetetlen volt válaszolni. Azt azonban el lehet mondani, hogy az állampolgárság kiterjesztése esetén azok, akik a szülőföldjükön maradnak a határok átlépéséig, ha van állampolgárságuk, ha nincs, szinte semmiféle költséget nem jelentenek. Azt követően pedig, ha rokonlátogatásra vagy turistaként érkeznek Magyarországra, akkor a 65 évnél idősebbeknek járó utazási támogatásokat és múzeumlátogatási kedvezményeket leszámítva mással nemigen terhelnék a költségvetést. De még az állampolgárok számára fenntartott állásokat is maximum közvetlenül a határ mellett élők vehetnék igénybe, igencsak megoldhatatlan nehézségekkel szembesülne például az a csíkszeredai lakos, aki Budapesten szeretne közterület-felügyelői állást ellátni. A jogszabályok szerint az egyetlen állás, ami áttelepülés nélkül megnyílna a vállalkozó szellemű új állampolgárok előtt, hogy nem létező tengeri nagyhajóink parancsnokaivá vagy első tisztjeivé váljanak. Igaz, ez utóbbi is a szülőföld ideiglenes elhagyását feltételezi.

Amíg az új állampolgárok nem dolgoznak, nem tanulnak, illetőleg nem élnek életvitelszerűen az ország területén, az útlevélen kívül gyakorlatilag semmi nem jár nekik, hacsak nem feltételezzük a jogokkal való tömeges visszaélést, aminek kizárására egyébként a jogalkotó bármikor intézkedéseket tehet. Tegyük fel, az amúgy nem csak az állampolgárokat megillető szociális ellátásokat olyanok is megpróbálják igénybe venni, akik nem jönnek át. Természetesen többeket motiválhatott volna akár az is, hogy visszaélve a jelenlegi -- a szavazójogot bejelentett lakcímhez kötő -- szabályozással, befolyásolják a magyarországi politikai változtatások eredményeit.

A népszavazás körüli kampány hatására sokan megfogalmazták, hogy a pártok haszonelvű szempontok mentén, elsősorban arra koncentrálnak, vajon profitálhatnak-e ebből, vagy ellenkezőleg, a jogintézmény bevezetése hátrányos helyzetbe hozhatja őket a következő választáson. Így talán nem túlzó az a vélekedés sem, mely szerint a népszavazás előtti és utáni politikai vita nem is annyira a határon túli magyarok érdekeiről szólt, hanem inkább arról, hogy melyik politikai erőnek sikerül maga alá gyűrnie a másikat.

A vita során kiderült az is, hogy a magyarországi pártoknak nincs kidolgozott hosszú távú koncepciójuk a határon túli magyarság kérdésében. Amint a státustörvény körülötti vita is bizonyította, a magyarországi pártok még nem döntötték el, vagy nem merik vállalni a nyilvánosság előtt, hogy mi legyen a magyar állam hivatalos, hosszú távú politikája a kivándorlásra, a helyi társadalmak megerősítésére, stb. vonatkozóan. A népszavazás eredményét a pártok érdekeiknek megfelelően értelmezték. A teljesség igénye nélkül elmondhatjuk, hogy bár az igen szavazatok voltak (csekély) többségben, az eredmény elsősorban a kormány álláspontját tükrözte. Talán ennél is fontosabb, hogy az MSZP a FIDESZ-t a saját pályáján szorította meg, és a népszavazást követő különböző lépések azt mutatják, hogy a kormány, vélhetőleg a 2006-os kampányra gondolva, próbálja megakadályozni, hogy a nemzeti kérdésekről szóló kampány a FIDESZ monopóliumává váljon. A határon túli magyar pártok, és általában a határon túli magyarok -- akik végig úgy gondolták, hogy a vita elsősorban róluk és nem a magyarországi belpolitikai csatározásokról szól -- csalódásuknak adtak hangot. A történteket sokan úgy értékelték, hogy az anyaország lemondott róluk.

 

Az ideológiai vita

A vitában részt vevők mind "ideológiai" szinten mind az intézményesítés szintjén úgy tekintették, hogy a nemzet fogalma egyértelmű és egyben központi kategória, valamint a -- politikai és kulturális -- jelzőkkel "pontosított" nemzet-fogalom megfelelő elméleti keret a vitához és a vita eredményeképp létrejövő jogszabályi rendezéshez. A kettős állampolgárság intézménye és általában a határon túliak kedvezményes honosítása amúgy nem ismeretlen Európában. Térségünkben az államok többsége (Horvátország, Románia, Szerbia és Montenegró, stb.) kedvezményesen honosítja a külföldön élő nemzettársakat. A Magyarországgal szomszédos államok közül Ukrajna nem fogadja el a kettős állampolgárság jogintézményét.

Elméleti szinten a kettős állampolgárság kérdése újból felszínre hozta a "ki a magyar kérdést", ami már a státustörvény körülötti vita kapcsán is felmerült. A cél mindkét esetben az volt, hogy a magukat magyarnak tekintő nem magyar állampolgárok kedvezményekben részesülhessenek, illetve kedvezményesen kapják meg a magyar állampolgárságot. Lényegében itt a magyar nemzet etnokulturális értelemben vett intézményesítéséről is szó volt. További kérdésként jelentkezett, hogy milyen közjogi keretet kínál mindehhez a magyar alkotmány, mely a nemzet és többségében a nép elnevezéseket is kizárólag a politikai nemzetre használja.

Az alkotmány 29. § (1) bekezdése, melynek értelmében "Magyarország államfője a köztársasági elnök, aki kifejezi a nemzet egységét, és őrködik az államszervezet demokratikus működése felett", -- bár ezt nemegyszer tévesen interpretálják -- , nem utalhat másra, mint az államnemzet fogalmára. A politikai nemzetre való utalások az alaptörvényben megjelennek az intézmények (Magyar Nemzeti Bank), a nemzeti jelképek (zászló, címer, korona), vagy az ország (Magyar Köztársaság) elnevezésénél is. Ezek az utalások -- bár a magyar közpolitikai életben nemegyszer megfogalmaznak ettől eltérő vélekedéseket -- sem kötődhetnek máshoz, mint a magyarországi politikai közösség minden tagjához, a magyar állampolgárokhoz, s ennek révén az államnemzet fogalmához. Hiszen a címer minden magyar állampolgár közös szimbóluma, a Magyar Köztársaság mindannyiunk állama, és a Magyar Nemzeti Bank sem a magyar kulturális nemzet, hanem a politikai nemzet fogalmához kötődik. Az Alkotmány 68. § (1)[22] is, mely a kisebbségeket államalkotó tényezőnek nyilvánítja, csupán az államnemzet fogalmával egyeztethető össze.

Az alkotmánynak -- a már említett -- a határon túli magyarokkal foglalkozó felelősségi klauzulája [6. § (3)] sem teszi ezt kérdésessé, amikor a következőkről rendelkezik: "A Magyar Köztársaság felelősséget érez a határain kívül élő magyarok sorsáért, és előmozdítja a Magyarországgal való kapcsolatuk ápolását." Ez a megfogalmazás nem tartalmaz annál többet, minthogy a Köztársaság törődik a magyar kulturális nemzethez tartozó határon túliakkal, de nem hoz létre velük közjogi kapcsolatot, s nem teszi őket a magyar politikai közösség tagjaivá. E rendelkezés egyébként, feltehetően következetesen, nem említi a nemzetet vagy a népet, hiszen ezeknek az elnevezéseknek a kulturális nemzetre utaló használata máshol sem szerepel az Alkotmányban. (A kulturális nemzet először nevesítve a módosított státustörvényben jelent meg.)[23]

A kulturális nemzet így a magyar alkotmányban, s általában a magyar köz­jogban is kiegészítő elemként jelenik meg annak kapcsán, hogy az állam támogatja a kulturális nemzethez tartozókat: segíti honosításukat, és más kedvezményeket, támogatásokat nyújt a számukra. A kulturális nemzet koncepciójának megjelenését ilyen esetekben viszont bizonyos szempontból természetesnek és szükségszerűnek is tarthatjuk a magyar közjogban, hiszen a politikai közösség meghatározásakor felmerül a következő kérdés: mi lesz azokkal, akik közjogi értelemben nem válnak a politikai közösség tagjaivá, de a kulturális nemzethez tartoznak?[24] Ha a politikai közösség többsége támogatni kívánja törekvéseiket, akkor célszerű őket valamilyen módon már az alaptörvényben megemlíteni.

Sokak szerint a határon túliak bármiféle támogatása esetén célszerűbb és az alkotmányos szabályozásból is inkább ez következik, ha -- az őket kedvezményező bevándorlási politikát, vagy más olyan eseteket leszámítva, amikor a határon túliak az anyaállam területére érkeznek -- nem jön létre közvetlen közjogi kapcsolat köztük és az anyaállam között. (Így azt sem tartják szerencsés, ha a magyar alkotmány felelősségi klauzulája a 6. § (3) alapján hozott intézkedések átlépik ezt a határt.) Hiszen a határon túliak egy másik állam politikai közösséghez tartoznak, ott kell boldogulniuk, s az illető államnemzet koncepcióját kell a maguk számukra élhetőbbé alakítaniuk. A kapcsolattartás bármely, a területi kapcsolat létrejötte nélküli (pl. az állampolgárság kiterjesztésével az elvándorlás nélkül létrejövő) közvetlen formája viszont abba a hamis illúzióba ringathatná őket, hogy gondjaikat a lakóhely szerinti államukban az anyaállam megoldhatja. Ez viszont a területi elven szerveződő világunkban -- a határok megkérdőjelezésének elutasítása mellett -- nyilvánvalóan nem teljesülhet, akkor, ha nem a határon túliak áttelepülése (bevándorlásuk segítése) a cél, hanem a szülőföldön való boldogulásuk segítése. Az államnak bármilyen jogállás -- állampolgári, nemzeti és etnikai kisebbségi, menekült, stb. -- kialakításához szüksége van a területi kapcsolat meglétére, azaz, hogy a különböző státusúak a területén tartózkodjanak.[25] A tendencia mellesleg általánosságban is afelé mutat, hogy a lakos és az állampolgár kategóriák mind közelebb kerülnek egymáshoz.[26]

Így igaz lehet Halász Iván megállapítása, mely szerint "téved az, aki azt hiszi, hogy ha a határon túli magyarok százezrei magyar állampolgárok lesznek, akkor Magyarország sokkal többet tehet az érdekükben".[27] Ennek ellenére, ahogyan Feischmidt Margit is leszögezi, a magyar nacionalizmust ma minden politikai oldalon elsősorban "a határon túli szimbolikus térfoglalás" [28] motiválja, s ez időről időre közjogi javaslatokban is testet ölt (státustörvény, nemzetpolgárság, állampolgárság kiterjesztése).

E kérdés kapcsán nem árt foglalkozni az állampolgárságnak a határon túli magyarokra történő kiterjesztésének igazolhatóságával. Az ugyanolyan státusú emberek között tett jog általi különbségtétel akkor válik igazolhatóvá, ha arra törekszik, hogy a hátrányos helyzetűeket a többiekkel egy startvonalon sorakoztassa fel. (Természetesen ez az elvi alapja annak is, amikor a jogalkotó az ország területén élő kisebbségeknek biztosít különjogokat.) Ennek révén a határon túli magyarok számára az állampolgárság megadása is igazolhatóvá válhat, hiszen azok és leszármazottaik helyzetén kíván javítani, akik önhibájukon kívül, a határváltozások következtében kerültek kisebbségi sorba. (A magyarországi kisebbségek honfitársainak helyzetén a határmódosítások elvileg hátrányosan nem változtattak, hiszen ők a határváltoztatásokat megelőzően is kisebbségi sorban éltek.) Vagy azzal is lehet érvelni, hogy közülük a legtöbb kisebbségnek már van anyaállama, amely éppígy felléphet az érdekükben. (Ez utóbbi esetben viszont akkor járna el következetesen a magyar állam, ha az elismert nemzeti és etnikai kisebbségek közül a határain túl anyaállam nélkül tengődő ruszinokat és romákat is támogatná. Egy, a multikulturalizmuson alapuló határon túli politikát mellesleg elfogadtatni is könnyebb lenne, igaz ez utóbbi a felelősségi klauzula újragondolását is igényelné.)

Nem árt egyértelművé tenni, hogy nem lehet kétféle állampolgárságot adni, az állam minden polgárának egyenlő jogokkal kell rendelkeznie. (Többletjogokat csupán a hátrányosabb helyzetben levők birtokolhatnak.) Ha a határon túli magyarok valamiféle korlátozott állampolgárságot, például csak útlevelet kapnának és mást nem, akkor ők lennének Magyarország másodrendű polgárai. E szem­pontból érdektelen, hogy rendelkeznek-e ők más államban politikai jogokkal, ez a magyar állampolgárság számukra történő megadását nem befolyásolhatja.

Az állam minden új polgárának ugyanolyan jogosultságokkal kell rendelkeznie, mint a régieknek. Nem lehet különbséget tenni az állampolgárság megadásánál teljes jogú polgárok és körüllakók között. Ha a modern korban erre találunk is példákat, azok igencsak rossz emlékűek. Ennek ellenére bizonyos különbségek az állampolgárság esetleges kiterjesztése után továbbra is fenntarthatóak lesznek az ország polgárai között, például azok, melyek a jogosultságok igénybevételét különböző megszorításokhoz, például bejelentett lakóhelyhez kötik. Ám új korlátozások -- az állampolgárság esetleges jövőbeli kiterjesztésénél -- e tekintetben sem lennének bevezethetők, leszámítva azokat, melyek a jogokkal való visszaélések kiküszöbölésére irányulnak. Édes mindegy ugyanis, hogy a jogalkotó a korlátozásokat milyen köntösbe öltözteti, ha úgy alakul, hogy azok bevezetésük után a magyar állampolgárok egy jól körülhatárolható csoportját kedvezőtlenül érintik, akkor azok a hátrányos megkülönböztetés tilalmába ütköznek. (Vegyük azt az abszurd szabályozást, hogy az állampolgárság kiterjesztése után az útlevél kiadását a jogalkotó magyarországi bejelentett lakóhelyhez köti.) S akkor még olyan, az előbbiek fényében már-már jogtechnikainak tűnő részletkérdéssel nem is foglalkoztunk, hogy korlátozott állampolgárság megadásánál mit kezdünk a már ratifikált nemzetközi emberi jogi egyezményekkel, melyek bizonyos jogokat minden ember részére, másokat pedig minden állampolgár számára biztosítanak. Ezekhez az egyezményekhez utólag fenntartásokat sem lehet fűzni.

 

A népszavazással kapcsolatos alkotmánybírósági határozat

A népszavazás megtartása a már említett 2004-es alkotmánybírósági határozatot követően vált lehetővé és ezt követően kezdődött meg a szükséges aláírások összegyűjtése. Az alábbiakban azt próbáljuk rekonstruálni, hogy az AB milyen érvek alapján engedte népszavazásra a magyar politikai közéletet megosztó kérdést, illetve miért vitatták többen az AB határozatban foglaltakat.

Az Országos Választási Bizottság a 116/2003. (IX. 18.) OVB határozatával az aláírásgyűjtő ív mintapéldányát hitelesítette. E határozat ellen 2003. október 7-én, a törvényi határidőn belül kifogást nyújtottak be. Az OVB a kifogást megküldte az Alkotmánybíróságnak, hogy azt soron kívül bírálja el. A kifogást tevő kérelmét a következőkkel indokolta: az aláírásgyűjtő íven szereplő kérdés eredményes népszavazás esetén olyan törvény megalkotására kötelezné az Országgyűlést, amely az állampolgárság megszerzésénél előnyben részesítené a magukat magyar nemzetiségűnek valló és ezt meghatározott módon igazoló személyeket. E miatt nemzetiségükre tekintettel hátrányos megkülönböztetést szenvednének el azok a személyek, akik az említett feltételnek nem felelnek meg. Így a kérelmező szerint az állampolgárság megadását kérelmezők között különbséget tevő szabály ellentétben állna az Alkotmány 70/A. §-ának (1) bekezdésével, továbbá az Európa Tanács keretében, 1997. november 6-án kelt, az állampolgárságról szóló Európai Egyezménnyel, amelynek 5. cikke tiltja a diszkriminációt. [29]A kérelmező szerint ezenfelül a határon túl élő magyarok állampolgárságának kollektív visszaszerzése a trianoni békével is ellentétes lenne. Az Alkotmánybíróság a kifogást elutasította. Az AB e határozatában is kifejtette, hogy a pozitív megkülönböztetés önmagában nem sérti a hátrányos megkülönböztetés tilalmát. Az AB ebben utalt a 9/1990. (IV. 25.) AB határozatban már kifejtett álláspontjára, mely szerint az mindössze azt jelenti, hogy a jognak mindenkit egyenlő méltóságú személyként kell kezelnie, de nem vonja maga után azt, hogy minden különbségtétel tilos. Az AB utalt a Velencei Bizottság véleményére is, mely szerint az etnikai alapú különbségtétel csak addig engedhető meg, amíg a különbségtétel ténylegesen és ésszerűen is indokolható.

Az Alkotmánybíróság vizsgálta azt is, hogy a kérdést a megfelelő módon szövegezték-e meg. Az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1998. évi III. törvény 13. § (1) bekezdése szerint a népszavazásra feltett konkrét kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni. Az AB korábbi határozatai szerint "egy népszavazásra feltett kérdés akkor fogadható el, ha nyelvtanilag egyértelmű, közérthető, a kérdés egészét szakki­fejezések nem zavarják meg, az eldöntendő kérésre igennel vagy nemmel lehet válaszolni, és a jogalkotói feladat egyértelmű."[30] Ahogy Bihari Mihály ezt egy különvéleményében megfogalmazta az AB felelősségét növeli, hogy a népszavazási törvény hallgat az egyértelműség követelményének a mibenlétéről.[31] Az 1/1990 AB határozat szerint például "a népszavazásra feltett kérdést oly módon kell megfogalmazni, hogy annak alapján valamennyi állampolgár egyértelműen tudjon válaszolni"[32] A népszavazásra feltett már idézett kérdés pedig a következőképpen hangzott:: "Akarja-e, hogy az Országgyűlés törvényt alkosson arról, hogy kedvezményes honosítással -- kérelmére -- magyar állampolgárságot kapjon az a magát magyar nemzetiségűnek valló, nem Magyarországon lakó, nem magyar állampolgár, aki magyar nemzetiségét a státustörvény 2001. évi LXII. tv. 19. § szerinti "Magyar igazolvánnyal" vagy a megalkotandó törvényben meghatározott egyéb módon igazolja?" Tóth Judit megállapítása szerint az egyértelműség követelményének a meglétét, már a néhány szakkifejezés említése is kétségessé tehette.[33] A kérdésben szerepel például a 2001. évi LXII. törvény, melyről nem biztos, hogy minden választópolgár azonnal a státustörvényre asszociál. Továbbá ha a magyar igazolványról hallottak is az emberek, a kedvezményes honosítás feltételeit és tartalmát nem biztos, hogy mindenki ismeri.

Az egyértelműség követelménye kapcsán érdemes azt is megemlíteni, hogy a népszavazásra feltett kérdés az igen szavazatok sikere esetén is gyakorlatilag teljes mérlegelési jogkört hagyott volna a parlamentnek: csupán a kedvezményes honosításról szólt, anélkül, hogy annak lényegi tartalmát meghatározta volna. Mellesleg a határon túli magyar nemzetiségűek már ma kedvezményesen honosíthatók, ha felmenőjük magyar állampolgár volt. A jogalkotó a népszavazáson feltett kérdésnek bármilyen új apró kedvezmény bevezetésével eleget tehetett volna. Sőt, elvileg a jogalkotó megtehette volna a jelenlegi szabályozás formai átfogalmazásával úgy is, hogy semmiféle további könnyítést nem ad. Mindezek ellenére a kérdést az AB népszavazásra bocsáthatónak nyilvánította.

 

Új javaslatok, jogi változások

A népszavazás utáni viták konkrét jogszabályi hozadéka volt a 2005. évi II. törvény elfogadása a Szülőföld Alapról, mely céljának a meghatározásakor, preambulumában szinte szóról szóra emel át részeket a státustörvényből.[34]  A jogszabály kimondja, hogy az országgyűlés a szomszédos államokban élő magyarság szülőföldjén való boldogulásának, Magyarországgal való sokoldalú kap­csolatai ápolásának és fejlesztésének előmozdítása, magyar nemzeti azonosságtudata megerősítésének céljából alkotta a törvényt.[35] Továbbá a státustörvényhez hasonlóan hivatkozik a 6.§ (3) bekezdésbe foglalt, a határon kívül élő magyarokért viselt felelősség érvényesítésére. A jogszabály deklarált célja a határon túli magyarság szülőföldjén való boldogulása identitása, az anyaországgal való sokoldalú kapcsolatának fenntartása és erősítése érdekében támogatások nyújtása. A törvény valamennyi szomszédos országra, így Ausztriára is kiterjeszti a hatályát, ezzel reagál arra a kérdésre is, hogy a státustörvényből kimaradtak az ausztriai magyarok, ami támadhatóbbá tette a jogszabályt. A tágan értelmezett célok eléréséhez pályázat útján támogatást igényelhetnek a jogszabály alapján a magyarországi és határon túli magánszemélyek; továbbá a határon túli -- illetve a határon túl tevékenykedő magyarországi -- oktatási intézmények, kutatóintézetek, civil szervezetek; továbbá a magyarországi és határon túli önkormányzatok, illetve ezek társulásai és nem utolsó sorban a magyarországi és határon túli vállalkozások.

A törvény által létrehozott Szülőföld Alap 1 milliárd forinttal indult, s annak alapján minden magyar állampolgárnak lehetősége van arra, hogy adója 1 %-át felajánlja az Alap javára, az állam a jogszabály szerint minden felajánlott forint mellé további egy forintot tesz. Az Alapot felügyelő tanács 15 tagból áll, hét tagját a miniszterelnök saját hatáskörében jelöli ki, bízza meg, illetve kéri fel. A tanács elnökét és további hét tagját a MÁÉRT tagszervezeteinek javaslata alapján a miniszterelnök nevezi ki.

Az országgyűlés ezt követően a 2005. évi XLVI. törvénnyel módosította az állampolgársági és a külföldiek beutazásáról és tartózkodásáról szóló törvényeket.[36] Az előbbi jogszabály módosításának legfontosabb eleme, hogy a kedvezményes honosítását kérő magyar nemzetiségűtől már nem követeli meg, hogy a kérelem előterjesztését megelőzően legalább egy évet Magyarországon lakjon. Így a letelepedést követően előterjeszthető lesz a honosítási kérelem. Emellett további könnyítéseket is tartalmaz, így rövidülnek az ügyintézési határidők, a kérelmező számára egyszerűbbé válik az ügymenet, továbbá azok a személyek is mentesülnek az állampolgársági vizsga alól, akik határon túl végeztek magyar iskolát. További szimbolikus gesztus, hogy a honosítást vagy visszahonosítást kérő kezdeményezheti, hogy kizárólag a születési helyének a magyar elnevezését használják az eljárás során, s így ez kerül majd be a személyi igazolványába is. Utóbbi jogszabály módosítása pedig bevezeti az ún. nemzeti vízumot, ez egy nemzetközi szerződés alapján kiadható speciális vízum lesz, mely "többszöri beutazásra és három hónapot meghaladó, de legfeljebb öt év időtartamú magyarországi tartózkodásra további külön engedély nélkül jogosít." Ez a vízum elsősorban az átutazás, a magyarországi utazás és rokonlátogatás megkönnyítését szolgálja, s az birtokosát nem jogosítja fel "a munkavállalásii, jövedelemszerzési, tanulmányi vagy más tudományos továbbképzési célú tartózkodásra". A nemzeti vízum bevezetéséről még meg kell egyeznie a kormánynak Ukrajnával, illetve Szerbia és Montenegróval. Az új jogszabály módosuló rendelkezéseinek többsége 2006. január 1-jén lép hatályba.

Az említett jogszabályi változásoknál még tágabb fogalmat jelölt a kormány által az Országgyűléshez múlt év novemberében benyújtott határozati javaslatban szereplő "Szülőföld-program­csomag". Az említett határozati ja­vaslat[37] szerint az Országgyűlés felkéri a kormányt arra, hogy a szomszédos országokban élő magyar nemzetiségű, illetve magukat magyarnak valló, a magyar nyelvet és kultúrát, a nemzeti hagyományokat ápoló személyek számára alkossa meg -- a jogászok által a már említett okokból mérsékelt lelkesedéssel fogadott -- nemzetpolgárság intézményét. Emellett pedig külön intézkedésekkel segítse elő a szülőföldön való boldogulás feltételeinek megteremtését, a nyelvi, kulturális és rokoni kapcsolatok fenntartásának minél szabadabb gyakorlását. Az elfogadott jogszabályokban nemzetpolgárság viszont már nem jelenik meg, azok a Szülőföld Programon túl, a hosszú távú nemzeti vízum megalkotására, illetve az állampolgárság megszerzésének meggyorsítására koncentrálnak.[38] De elképzelhető az is, hogy a "nemzetpolgárság víziója" megszelídült, s ma már csupán ezeknek az intézkedéseknek az együttesét jelöli.

---